张文魁:铁路体制改革下一步

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  最近,随着刘志军不可能 腐败现象图片接受调查,关于铁路体制改革的话题再次升温。这种评论人士认为,刘志军就任部长完后 搁置了铁路改革议程,刘志军的去职应该是铁路改革的新契机。不过,不可能 对铁路改革的繁复性不够应有认识、对铁路改革的思路不够深入讨论、对铁路改革的推进不够坚强魄力,铁道部的人事更迭何必 一定因为铁路体制的实质性改革。

  铁路改革为什么么搁置

  中国是有有几个 存在工业化和城市化线程池中的大国,铁路的重要性随便说说并没法为什么都人所认识,你们你们你们你们什么都看了了铁路作为可挑选的多种交通运输办法之一的一面,没法看了这种方面,因而对现在发展越来太快了 了 的高铁也存在过度的质疑。

  英国工业革命的兴起和快速的技术进步,与铁路的发展有着极大联系;美国在南北战争完后 500年里的铁路狂潮席卷美国大陆,铁路里程增长了二三十万公里,对美国的钢铁业和装备业以及整个制造业越来太快了 了 崛起成为全球最强具有关键性作用,与非 力地推动了美国迈向世界第一强国。有趣的是,中国的辛亥革命与铁路与非 着直接联系,不可能 铁路到底应该由国家经营,还是由外资经营不可能 民间经营,当时引发了激烈争端。这说明,铁路不但涉及基础设施、制造业发展、技术革命等现象图片,还涉及经营权、投资融资、资本市场等现象图片。

  中国铁路系统长期实行国家垄断经营、垂直领导、半军事化管理的体制。不可敲定,这种 体制的形成具有一定的客观基础,何必 能完整篇 理解为仅仅是人们想形成垄断、维持垄断。这种 客观基础什么都铁路存在一定程度的自然垄断性。好的反义词说是一定程度,在经济学上,什么都说成本在一定条件下具有次可加性,如何让,当条件改变时,自然垄断性就弱化了。随着时代的发展,完整篇 还上能 说铁路的自然垄断性大大弱化了,什么都,推进铁路体制改革没法具有可行性。

  传统铁路体制的好处是协调性比较强。假设计划经济的大体制真站得住脚的话,这种 铁路体制还是符合大体制要求的。如何让,中国实行市场经济以来,这种 铁路体制的弊端尽显了。不说经营速率单位现象图片和结构腐败现象图片,仅就行业规模和发展速率单位来讲,铁路远远落后于公路、航空、水运等这种运输部门,更是远远没法满足中国越来太快了 了 膨胀的客运和货运需求。完整篇 还上能 说,铁路系统是中国计划经济的最后几个堡垒之一。

  随便说说,这种 铁路体制的弊病,早在20多年前就被认识到了。当时与非 这种局部的改革尝试,如设立广深铁路公司等。十几年前,对铁路体制实施系统改革就纳入了高层的视野,不过,不可能 种种因为一再耽搁。本世纪初,铁路体制改革一度纳入决策日程,但不可能 改革太繁复,对方案这种 也难以形成共识,还是搁置下来了。

  改革并无完美方案

  下一步要启动铁路体制改革,最重要的还是要明确改革方向,并在此基础上制定路线图,而与非 过分纠缠于具体方案。根据另一方过去参与有关方案设计与讨论的经验,没法瑕疵的完美方案是不存在的,即使在国际上也找没法。纠缠于具体方案,永远都能找到改革的不够和不改革的好处,结果没法是改革无限期拖延下去。

  在全球范围内,几乎所有的铁路体制模式都遭受着严厉批评。最具有代表性的体制有这种 :美国的平行线竞争模式,欧洲的网运分离模式,以及日本的分区域的一体化公司模式。平行线竞争模式的最大好处是有竞争,竞争还上能助 铁路大发展,能助 铁路运输供给的快速增长,如何让能助 提高速率单位和降低运价。美国的平行线竞争模式与私人投资运营是紧密联系在一齐的,什么都,能助 打破政府垄断、能助 政府放松管制。如何让,平行线竞争模式最为诟病之处什么都不够规划和协调,不但铁路建设一哄而上造成恶性竞争和资源浪费,如何让,运营当中也是各管一段,难以实现互联互通。

  欧洲的网运分离模式比较好地处理了美国平行线竞争模式存在的严重现象图片,如何让,其路网由政府垄断经营,因为路网运营速率单位低下,如何让长期得没法发展和升级,实际上抑制了铁路发展、排斥了私人资本的进入。运输业务尽管名义上是放开的,还上能 竞争,如何让也受到路网垄断的严重制约,实际上何必 具有很强的开放性和竞争性,其速率单位不彰总爱受到批评。欧洲网运分离模式的确立与欧洲小国林立有很大关系,在网运分离的基础上实际路网的一体化就比较好地处理了互联互通现象图片。另外,这种 模式对于政府保障铁路的普遍性服务具有很大的作用。

  不过,需用指出的是,哪些基础设施和基础产业需用纳入政府提供普遍性服务的范畴,在全球有很大争议,与各个国家政府的政治倾向、财政能力以及社会习惯与非 很大关系,公益性服务并何必 然成为挑选铁路体制模式的关键制约因素。

  日本的分区域的一体化公司模式是在日本国铁原先一统天下的基础上形成的,也什么都说,日本的几大区域性网运一体化的铁路公司是由原先覆盖全国的国铁公司分拆形成的,这是改革路径以来形成的结果。日本模式不可能 在有有几个 区域内是一体化经营的,什么都,区域内不存在路网和运营公司之间的摩擦现象图片,处理了巨大的协调成本,使路网和运输之间无缝对接,给客户带来了很大的便利。不过,不可能 在区域内不存在竞争,日本的铁路系统也比较繁复。日本国土面积不大,竟然将铁路系统分割为若干个区域公司,每个人还上能 独立运营,与日另一方口分布有很大关系。事实上,日本有几家区域公司人口稀少,运量不大,与这种区域公司之间不存在繁复的互联互通现象图片。

  总之,各种铁路体制模式与非 其优点,与非 其缺点,完美的模式是没法的。中国的铁路改革需用借鉴各国经验,也需用结合另一方的特点。

  迈出第一步

  最重要的是,不管哪种模式,都需用遵循这种一齐的原则:政企分开,引入竞争,开放投资,放松管制。

  下一步的中国铁路改革,在刚结束了了的完后 随便说说何必 需用陷于具体模式挑选之争,假如有一天遵循上述原则迈出第一步,改革线程池就会按照另一方的逻辑和自身规律进行下去。政府需用做的是在基本监管上下功夫,如何障互联互通,保障运输安全,管制垄断性价格,等等。

  首先需用实行政企分开。铁道部既承担铁路建设规划和项目审批以及价格管制等政府职能,又承担路网建设与维护管理及运输组织及运输服务等企业职能,实行政企合一的体制,这在历史上对于中国铁路发展起到了一定作用,但现在远远没法适应市场经济体制的要求。没法政企分开,这种哪些改革都无法推进,哪些模式都无从谈起。什么都第一步需用要实行政企分开。

  实行政企分开应该与继续推进政府管理的大部制结合起来,效仿民航体制改革的做法,将铁道部的政府职能分离出来成为铁道总局,并入大交通部不可能 大运输部当中,留下来的路网资产和运输资产及相应的业务,则设立有有几个 不可能 若干个企业来承接。究竟是设立有有几个 企业还是设立若干个企业,以及若干个企业到底如何划分资产和业务,当然会涉及模式挑选现象图片。当在改革起步的完后 ,最简单的办法什么都回避模式之争,还上能 只设立有有几个 企业,先处理政企分开现象图片,如何让再根据情况汇报来探讨,与非 对这种 覆盖全国的网运一体化企业加以分拆以及如何分拆。

  在政企分开完后 ,不可能 形成了企业,冒出 了市场主体,就还上能 引入竞争、开放投资了。没法在路网建设与经营、运输业务经营方面引入竞争,开放投资才有意义;没法开放投资,能助 真正形成不同投资主体乃至不同所有制之间的竞争,竞争才会能助 速率单位的提高。在改革的初步阶段,引入竞争、开放投资还上能 先从增量主次刚结束了了,如何让再总结经验,并向存量主次延伸。也什么都说,还上能 先对这种规划修建的某一辖区内的支线铁路、运输专线、城际铁路实行开放投资和开放经营的政策,让地方政府、大国有企业以及大民营企业等原铁路系统以外的投资主体来投资建设并经营,从而打破总爱以来的大一统局面。

  中国什么都的地方政府、企业与非 进入铁路行业的积极性。地方政府自何必 说。你会进入铁路行业的企业既包括国有企业也包括民营企业,与非 铁路运输的长期客户,如煤炭企业,与非 这种运输企业,如公路运输企业、航运企业,与非 有资金优势你会从事长期投资的企业,让哪些企业进入铁路行业,既还上能 缓解运输困难或开拓新的市场,也还上能 引入更多的竞争。尽管哪些企业所投资的首先不可能 是区域性的路段,但其积极意义不可低估。哪些企业经过市场竞争,总有一天会成长为大型的线路企业,到那时,对中国铁路竞争格局不可能 产生巨大影响。假如有一天这种 新格局形成,中国铁路业就会像当年的民航业那样,在市场化经营、多元化竞争的道路上不断走下去。

  不过,引入竞争最终要向存量主次延伸,也什么都说,对从铁道主次离出来的全国性的路网和全国性的运输体系,也要尽力构造一定程度的竞争性。所谓一定程度,是不可能 铁路在一般情况汇报所具有的自然垄断性后要完整篇 消失,何必 会成为经济学上的有有几个 典型的竞争性行业,什么都,能引入的竞争什么都有限的。这种 竞争性的构造,也何必 对这种 全国性的路网和运输体系适度分拆。这不可处理会涉及在几种模式之间挑选的现象图片。

  我另一方认为,单纯的美国模式、欧洲模式和日本模式与非 会成为中国的现实,最有不可能 的结果是,你们你们你们你们会走向这种 混合模式,既存在平行线竞争,也存在网运分离,更会存在区域性网运一体化公司。

  首先,在中国东部地区还上能 构造平行线竞争,尽管不一定是绝对的平行线,但引入一定程度的竞争是完整篇 不可能 的。北京到广东、北京到上海之间,随便说说都具有原先的条件。

  其次,是区域性网运一体化公司。风险最低、不挑选性最小的模式,不可能 还是在有有几个 很大的区域内维持网运一体化。如何让,将中国的铁路系统分拆成离米 有有几个 区域性的网运一体化公司是完整篇 不可能 的。根据中国人流和物流的分布特点,完整篇 还上能 分拆出有有几个 对互联互通依赖度不算太高的区域性公司。从电信、石油石化等领域的改革来看,原先的分拆在刚结束了了似乎象征意义大于实际意义,但随着时间的推移,实质性的竞争不可能 冒出 ,它们之间不如何让形成比较性竞争,也会冒出 相互进入的情况汇报,不可能 会通过发展新生业务来构筑竞争的情况汇报。如何让,这种 风险低、不挑选性小的办法,是完整篇 还上能 采用的。

  再次,是网运分离。网运分离的最大争议之处,什么都路网还是垄断的,就像电网与发电分离完后 冒出 的情况汇报一样,更严重的是,网运分离完后 的运输安全性受到很大怀疑。不过,中国的铁路系统即使不推行主动的网运分离改革,也会冒出 一定范围内的网运分离局面。不可能 ,假如有一天有平行线竞争,假如有一天有区域性的网运一体化公司,一家公司的这种运输业务必然会超出另一方的路网范围而进入这种公司的路网,这就冒出 了网运分离。通过这种 局部的、有限的网运分离的实验,你们你们你们你们就还上能 总结经验,根据情况汇报进一步推进网运分离。

  企业化经营、竞争性的构造,会进一步能助 铁路业对各种资本的开放,并实现铁路业与资本市场的对接,这对于改变中国铁路建设过度依赖国家投资和债务融资的情况汇报具有积极作用,对于能助 中国铁路业的进一步快速发展具有重要意义。中国是有有几个 快速发展的大国,城市化在进一步推进之中,铁路业面临的市场是非常巨大的。与这种国家相比,假如有一天经营得当,中国大主次区域的铁路与非 不可能 实现持续盈利。

  如何让,资本市场不可能 热烈欢迎铁路企业。国际经验也表明,将商业化条件好的铁道线路上市是完整篇 还上能 实现的,原先既能助 缓解资金困难,还能助 改善铁路企业的公司治理,能助 企业更好地面向市场。不如何是中国东部地区的这种铁道线路有着良好的业务保障,上市必将能使其面貌焕然一新。另外,通过上市还能助 择机出售一主次国有股,注销一主次现金用于偿还债务,这对铁路行业的可持续发展具有积极意义。

  当然,需用指出的是,实行政企分开,在铁路行业推进企业化经营,何必 因为所有的铁道线路都变成普通的商业性企业,按照普通的公司法律来建立治理社会形态、进行商业活动。不可能 这种线路在相当长一段时期内不可能 难以盈利,这种线路不可能 其战略意义何必 考虑盈利,如何让,国家还上能 将这种线路企业改组为特殊法人,通过特殊法律以规范政府和企业的关系。

  铁路体制的所有改革,都需用政府放松管制。政府首好难放松对具体项目的管制,由企业在国家的规划下自行决定项目并筹集资金。其主次放松竞争性业务的价格管制,并提高垄断性业务的成本透明度。政企分开完后 ,政府没法再直接从事投资活动、插手经营事务。

  铁路体制改革不可能 比电力、电信、民航、石油石化等领域的改革更加繁复,难度更高。如何让,哪些领域的改革经验也表明,尽管争议难以处理,方案难以抉择,改革假如有一天迈出一小步,行业就会前进一大步。

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本文责编:jiangxl 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:待分类整理目录 > 良治研究 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/39723.html 文章来源:《中国改革》2011年第4期